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REPUBBLICA ITALIANA - IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. Reg. Sent. Anno 2004

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

N. 19785 Reg. Ric. Anno 2000

- Sezione I-bis -

 

ha pronunciato la seguente

Sentenza

sul ricorso n. 19785 del 2000, proposto da Dogliotti Silvia, Celesia Alessia, Strola Patrizia, Berghelli Anna Rita, Pelazza Stefano, Barbieri Riccarda, Franciscono Giuliana, Bracco Marco, Levi Elisabetta, Cappa Enrico, Rosiello Nicola, Alberto Agostino, Soldera Nadia, Tallone Luisella, Bianco Manuela, Chiri Giuliano, Franchetto Elisa, Zuffi Annalisa, Frochaux Angela, D’Elia Cinzia, Zampini Sabrina, Plavan Patrizia, Canil Milena, Portesi Silvia, Passone Luca, Viotti Margherita, Meineri Ivan, Giulio Alessandra, Cesaretti Michela, Quaratino Giuseppina, Coruzzi Silvia, Sotgiu Francesca, Pautasso Francesca, Gozzi Andrea, rappresentati e difesi dagli avv.ti Laura Di Braccio, Vilma Aliberti e Guida Francesco Romanelli, presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliati, in Roma, via Cosseria n. 5

contro

  • il Ministero della Sanità, in persona del Ministro p.t.;
  • il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e tecnologica, in persona del Ministro p.t.;

rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono elettivamente domiciliati, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

per l'annullamento

  • del decreto del Ministro della sanità in data 27 luglio 2000, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 190 del 16 agosto 2000, avente ad oggetto “equipollenza di diplomi e di attestati al diploma universitario di fisioterapista, ai fini dell’esercizio professionale e dell’accesso alla formazione post-base”;
  • nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 2 dicembre 2004 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

Espongono i ricorrenti di aver conseguito presso talune Università il diploma di “terapista della riabilitazione della neuro e psicomotricità dell’età evolutiva” e di svolgere attività di fisioterapisti presso Aziende private e pubbliche.

Per effetto dell’impugnato decreto ministeriale l’anzidetto diploma non è stato incluso fra quelli equipollenti al diploma universitario di fisioterapista.

Questi i motivi di censura dedotti:

1) Violazione ed errata applicazione dell’art. 4, I comma, della l. 26 febbraio 1999 n. 42. Eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento. Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Violazione della legge 241 del 1990.

L’art. 4 della legge 42/99 ha disposto che per le professioni di cui all’art. 6 del D.Lgs. 502/92 (personale sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione) i diplomi e gli attestati conseguiti sulla base della previgente normativa sono equipollenti ai diplomi universitari di cui allo stesso art. 6 ai fini dell’esercizio professionale e dell’accesso alla formazione post-base.

L’impugnato decreto, nel delimitare arbitrariamente la portata applicativa del citato art. 4 della legge 42/99, si sarebbe posto in contrasto con le relative disposizioni; lamentandosi, inoltre, la disparità di trattamento sostanziata dal fatto che taluni dei diplomi ritenuti equipollenti a quello di fisioterapista (terapista della riabilitazione) sono anche stati dichiarati equipollenti al diploma di terapista della neuro e psicomotricità dell’età evolutiva, proprio in virtù dell’esercizio di fatto di tale professione.

2) Violazione della legge 42/99 sotto altro profilo. Incompetenza.

Il Ministro della Sanità, in quanto a ciò non espressamente delegato dal Legislatore, sarebbe poi stato incompetente ai fini dell’individuazione dei diplomi equipollenti, esercitando un potere normativo volto concretamente a delimitare l’ambito applicativo della legge.

3) Eccesso di potere per perplessità ed illogicità manifesta.

Nell’osservare come il decreto del Ministro della Sanità n. 741 del 1994, nell’istituire il diploma di fisioterapista, non abbia però istituito il relativo corso di diploma (di tal guisa che il successivo d.l. 475/96, all’art. 4, ha sancito il valore abilitante del diploma universitario di fisioterapista attivato secondo l’ordinamento didattico emanato ai sensi dell’art. 9 della legge 341/90), rileva parte ricorrente come non sia dato comprendere quale equipollenza il decreto impugnato abbia voluto stabilire.

Conclude la parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.

L'Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.

La domanda di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, è stata da questo Tribunale accolta con ordinanza n. 10643, pronunziata nella Camera di Consiglio dell’11 dicembre 2000.

Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 2 dicembre 2004.

Diritto

1. L'esame delle censure dedotte impone una previa disamina del quadro normativo in materia di professioni sanitarie.

L’art. 6, comma III, del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 ha previsto la formazione in ambito ospedaliero del personale destinato a ricoprire le mansioni infermieristiche, tecniche e riabilitative del personale sanitario, ed ha demandato ad un decreto ministeriale l'individuazione delle relative figure professionali.

Tutte le altre tipologie di impiego nel settore sono state considerate soppresse, così come i relativi corsi di formazione, salvo l'eventuale riordino in base alla nuova normativa sull'ordinamento universitario.

La norma anzidetta ha anche operato un richiamo all'art. 9 della legge 19 novembre 1990 n. 341, dettata in materia di riforma degli ordinamenti didattici universitari, prevedendo che la struttura delle scuole di accesso ai profili di nuova individuazione dovesse uniformarsi alla normativa comunitaria e ridurre le duplicazioni tra gli insegnamenti, perseguendo l'omogeneità disciplinare.

L'indicato orientamento normativo ha pertanto delineato una situazione tale per cui le preesistenti figure sanitarie dovevano mutare, per essere ricomprese nelle sole ipotesi delineate dalla legge, e specificate dai decreti attuativi.

È poi intervenuto il D.M. 27 luglio 2000 (in parte qua impugnato con il presente gravame) il quale, all’art. 1, ha stabilito che i diplomi e gli attestati conseguiti in base alla normativa precedente a quella attuativa dell'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, che sono indicati nella sezione B della tabella sotto riportata, sono equipollenti, ai sensi dell'art. 4, comma 1, della legge 26 febbraio 1999, n. 42, al diploma universitario di fisioterapista di cui al decreto 14 settembre 1994 n. 741 del Ministro della Sanità indicato nella sezione A della stessa tabella, ai fini dell'esercizio professionale e dell'accesso alla formazione post-base:

Sezione A - Diploma universitario 

Fisioterapista - Decreto 14 settembre 1994, n. 741 del Ministro della sanità

Sezione B - Titoli equipollenti 

Fisiokinesiterapista - Corsi biennali di formazione specifica ex legge 19 gennaio 1942, n. 86, art. 1 

Terapista della riabilitazione - Legge 30 marzo 1971, n. 118 - Decreto 10 febbraio 1974 del Ministro della sanità e normative regionali 

Terapista della riabilitazione - Decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162 - Legge 11 novembre 1990, n. 341 

Tecnico fisioterapista della riabilitazione - Decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162 

Terapista della riabilitazione dell'apparato motore - Decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162 

Massofisioterapista - Corso triennale di formazione specifica (legge 19 maggio 1971, n. 403) 

ulteriormente prevedendo (art. 2) che l’equipollenza dei titoli indicati nella sezione B della tabella riportata nell'art. 1, al diploma universitario di fisioterapista indicato nella sezione A della stessa tabella, non produce, per il possessore del titolo, alcun effetto sulla posizione funzionale rivestita e sulle mansioni esercitate in ragione del titolo nei rapporti di lavoro dipendente già instaurati alla data di entrata in vigore del presente decreto.

L’art. 3 del successivo D.M. 29 marzo 2001 ha quindi indicato anche i fisioterapisti (lett. b) tra gli esercenti le professioni sanitarie riabilitative; tale disposizione dovendo essere letta avendo riguardo alla ricordata funzione che la legge ha assegnato al decreto ministeriale in trattazione, per cui se ne può concludere che l'unica figura professionale ormai ammessa dall'ordinamento nell'indicato settore di attività è quello del fisioterapista.

Meritano un cenno anche le disposizioni introdotte dalla legge 26 febbraio 1999 n. 42: l’art. 1 della quale ha sostituito la denominazione “professione sanitaria ausiliaria” di cui al R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 con “professione sanitaria”, ed ha previsto che “... il campo di attività e di responsabilità delle professioni sanitarie di cui all'art. 6, comma 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 … è determinato dai contenuti dei decreti ministeriali istitutivi dei relativi profili professionali …“.

Il successivo art. 4 del provvedimento normativo ha considerato l'equipollenza tra i diplomi conseguiti prima del 1992, che avevano già dato accesso alle professioni sanitarie riconosciute dal Servizio Sanitario Nazionale, ed i titoli di studio necessari per accedere alle nuove figure derivanti dalle scuole ospedaliere istituite nel frattempo.

2. Se il complesso normativo sinora delineato è suscettibile di interpretazione nel senso non è possibile istituire figure professionali di operatori sanitari potenzialmente sovrapponibili a quelle che hanno ispirato la riforma di cui s'è detto, la problematica sottoposta all’esame di questa Sezione riguarda – come esplicitato in narrativa – la legittimità della delimitazione operata dall’avversato Decreto ministeriale, in relazione all’esclusione – da esso operata- del diploma di “terapista della riabilitazione della neuro e psicomotricità dell’età evolutiva” fra quelli considerati “equipollenti” al diploma di fisioterapista ai fini dell’esercizio professionale e dell’accesso alla formazione post-base.

2.1 Intende in questa occasione la Sezione ribadire principi già compiutamente espressi con la propria precedente sentenza 14 settembre 2003 n. 7750; e, con essi, rilevare la fondatezza dell’assunto dal quale muove la prospettazione di parte ricorrente.

Nell’osservare come il D.M. impugnato sia stato adottato in attuazione di quanto stabilito da norma primaria (art. 4, I comma, della citata legge 42/99) al fine di enucleare un elenco dei diplomi equipollenti al diploma universitario di fisioterapista di nuova istituzione, ritiene il Collegio che il compito di indicare con la norma di dettaglio i titoli di studio preesistenti (secondo i rispettivi ordinamenti, già abilitanti all’esercizio delle professione sanitarie riconducibili a quella ridefinita di “fisioterapista”), non possa risolversi se non in una mera ricognizione del pregresso quadro di riferimento, senza che in detta sede potessero ritenersi legittimamente consentite ulteriori (e/o diverse) delimitazioni in merito all’equipollenza già sancita da norma di rango superiore.

L’operazione di individuazione di titoli di studio equipollenti ha, infatti, la precipua (esclusiva) finalità di indicare quali, tra i diversi diplomi abilitanti all’esercizio di professione sanitaria riconducibile a quella del fisioterapista, possano essere considerati equipollenti, quanto a valore ed effetti, ai fini dell’esercizio della relativa attività professionale in regime di lavoro autonomo o dipendente, anche del Servizio Sanitario Nazionale, sul presupposto pacifico che gli stessi documenti non siano uguali nella forma al diploma di nuova istituzione, ma abbiano intrinsecamente uguale valore in merito a ciò che gli stessi sono destinati ad attestare.

Del resto, con le norme in esame si è inteso perseguire proprio l’integrazione delle attività formative di iniziativa universitaria con quelle organizzate dalle Regioni attraverso le strutture pubbliche operanti nell'ambito delle loro competenze in funzione di razionalizzazione e concentrazione della stessa attività in ambito altamente specializzato, al fine di razionalizzare le risorse formative, da un lato, e di raggiungere una omogeneità di preparazione del personale sanitario tecnico, affidata sino a quel momento a differenti canali, privilegiando quello di ambito ospedaliero, od altro ambito equiparato attraverso il sistema dell’accreditamento.

2.2. Dunque l’operazione di ricognizione dei titoli equipollenti non può che riferirsi a tutti i soggetti titolari, sulla base della pregressa normativa, di diplomi che, ancorché diversificati tra loro quanto a durata e modalità di svolgimento dei relativi corsi, abbiano comunque consentito di esercitare una professione sanitaria, siccome tutti ugualmente abilitanti.

Con specifico riferimento alla controversia in esame, è pacifico che l’attività del terapista della riabilitazione sia riconducibile alla figura professionale sanitaria del fisioterapista (cfr., in termini, T.A.R. Piemonte, sez. I, 18 febbraio 2003 n. 223); e ciò in quanto il fisioterapista (o terapista della riabilitazione) è il professionista sanitario (D.M. 14 settembre 1994 n. 741, in G.U. del 9 gennaio 1995 n. 6) in possesso del diploma universitario abilitante, “ … che svolge in via autonoma, o in collaborazione con altre figure sanitarie, gli interventi di prevenzione, cura e riabilitazione nelle aree della motricità, delle funzioni corticali superiori, e di quelle viscerali conseguenti a eventi patologici, a varia eziologia, congenita od acquisita …”.

Lo specifico settore dell'attività professionale di tali figure consiste nell'operare sotto la direzione di un medico, sì che il fisioterapista:

  • a)   elabora, anche in équipe multidisciplinare, la definizione del programma di riabilitazione volto all'individuazione ed al superamento del bisogno di salute del disabile;
  • b)   pratica autonomamente attività terapeutica per la rieducazione funzionale delle disabilità motorie, psicomotorie e cognitive utilizzando terapie fisiche, manuali, massoterapiche e occupazionali;
  • c)   propone l'adozione di protesi ed ausili, ne addestra all'uso e ne verifica l'efficacia;
  • d)   verifica le rispondenze della metodologia riabilitativa attuata agli obiettivi di recupero funzionale.

E che, del resto, l’assimilazione di che trattasi delle due figure professionali in discorso consegua alla chiara omogeneità delle funzioni disimpegnate è elemento già asseverato anche dalla giurisprudenza del giudice contabile, il quale ha in più occasioni avuto modo di affermare che Il periodo di tempo necessario per il conseguimento del diploma di terapista della riabilitazione può essere riscattato, avendo il relativo corso natura post – secondaria ed essendo richiesto per l'ammissione al posto ricoperto dall'interessato (cfr. Corte Conti: Lombardia, sez. giurisd., 17 gennaio 2003 n. 44; Sardegna, sez. giurisd., 8 giugno 2001 n. 738; Trentino Alto Adige, sez. giurisd., 30 luglio 1999 n. 230).

2.3 Le considerazioni precedentemente espresse trovano, del resto, espressa conferma anche dal dato normativo sopravvenuto rispetto alla disciplina oggetto della presente controversia.

Con D.M. 29 marzo 2001, infatti, il Ministro della Sanità, di concerto con il Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica, nell’individuare le figure professionali di cui all'art. 6, comma III, del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni, da includere nelle fattispecie di cui agli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 10 agosto 2000 n. 251, come specificato nei successivi articoli, ha unitariamente considerato, all’interno della fattispecie «professioni sanitarie riabilitative», le seguenti figure professionali:

  • a) podologo;
  • b) fisioterapista;
  • c) logopedista;
  • d) ortottista - assistente di oftalmologia;
  • e) terapista della neuro e psicomotricità dell'età evolutiva;
  • f) tecnico della riabilitazione psichiatrica;
  • g) terapista occupazionale;
  • h) educatore professionale.

Indicazioni omogeneamente convergenti nella assimilabilità della posizione professionale del “terapista della riabilitazione della neuro e psicomotricità dell’età evolutiva” rispetto alla figura del “fisioterapista” sono, poi, ulteriormente ricavabili dal “Regolamento recante disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio Sanitario Nazionale”, di cui al D.P.R. 27 marzo 2001 n. 220; in proposito dovendosi dare atto che l’art. 32, I comma, del predetto testo normativo (Concorso per titoli ed esami per la figura di operatore professionale sanitario del personale della riabilitazione) dispone che “per il personale appartenente al profilo professionale di tecnico audiometrista, tecnico audioprotesista, fisioterapista, logopedista e ortottista, di terapista della neuro e psicomotricità dell'età evolutiva, tecnico dell'educazione e riabilitazione psichiatrica e psicosociale, terapista occupazionale e educatore professionale, il requisito specifico di ammissione al concorso è il diploma universitario conseguito ai sensi dell'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, ovvero i diplomi e attestati conseguiti in base al precedente ordinamento, riconosciuti equipollenti, ai sensi delle vigenti disposizioni, al diploma universitario ai fini dell'esercizio dell'attività professionale e dell'accesso ai pubblici concorsi”.

3. Le considerazioni precedentemente espresse inducono a ribadire l’orientamento dalla Sezione già espresso, in relazione alla presente controversia, in sede cautelare (ord.za n. 10643 dell’11 dicembre 2000): dovendosi escludere, pertanto, che l’Autorità ministeriale, in sede di adozione della normativa di dettaglio precedentemente indicata, potesse operare la portata applicativa della legge (escludendo dal novero dei diplomi equipollenti al diploma di fisioterapista il diploma di “terapista della riabilitazione della neuro e psicomotricità dell’età evolutiva”) in difetto di espressa delegazione a ciò conferita dalla legge.

In tali termini, il ricorso va pertanto accolto, con riveniente annullamento, in parte qua, dell’impugnato decreto ministeriale del 27 luglio 2000; rimanendo riservate alla pubblica Autorità le conseguenziali determinazioni.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I-bis – accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe e, per l'effetto, annulla in tali limiti l’impugnato decreto del Ministro della Sanità in data 27 luglio 2000.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 2 dicembre 2004, con l’intervento dei seguenti magistrati:

Cesare MASTROCOLA – Presidente

Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore

Donatella SCALA – Consigliere

 

IL PRESIDENTE

 

IL MAGISTRATO ESTENSORE